スマートシティの実現に向けた法的課題 ― データ・AI・エネルギー・モビリティをめぐる座談会

スマートシティにおける民間事業者の役割と官民連携

洞口

本日は、新しいテクノロジーを活用し都市や地域が抱える諸問題の解決を行う取り組みである「スマートシティ」に関し、スマートシティに関するアドバイスを行う様々な分野の弁護士に集まってもらい、スマートシティと法務の関わりについて議論したいと思います。
まずは、スマートシティとはどのような取り組みを指すものか、様々なスマートシティ案件に携わってきた小松さんの方からご紹介頂けますか。

小松

はっきりとした定義があるわけではありませんが、内閣府等が公表している「スマートシティガイドブック」では、スマートシティは地域や解決すべき課題等によって様々なものがあるものの、

• 3つの理念（①市民（利用者）中心主義、②ビジョン・課題フォーカス、③分野間・都市間連携の重視）と5つの基本原則（①公平性・包摂性の確保、②プライバシーの確保、③相互運用性・オープン性・透明性の確保、④セキュリティ・レジリエンシーの確保、⑤運営面・資金面での持続可能性の確保）に基づき［コンセプト］
• ICT等の新技術や官民各種のデータを活用した市民一人一人に寄り添ったサービスの提供や、各種分野におけるマネジメント(計画、整備、管理・運営等)の高度化等により［手段］
• 都市や地域が抱える諸課題の解決を行い、また新たな価値を創出し続ける［動作］
• 持続可能な都市や地域であり、Society 5.0の先行的な実現場［状態］

と説明されています。

殿村

街に関するエネルギー、防災・防犯、モビリティ（移動・配送）、ヘルスケア、教育といったそれぞれの課題分野において、様々なデータを取得・利活用することで、安全で質の高い市民生活の実現・持続的且つ創造的な都市経済の実現・環境負荷の低い都市の実現を図り、総合的なサービスを向上させるための取り組みともいえますね。

洞口

ありがとうございます。取り組みの主体としては、どのように分類できるでしょうか。

小松

大きく分けると、行政主導の取り組みと、民間主導の取り組みに分けることができます。民間主導の取り組みの中には、エリアに所在する企業・団体が会員として参加する形で設立されるスマートシティ推進のためのエリアマネジメント組織が主導する例も多く見られます。
他方で、行政主導型も民間のテクノロジーの活用なしでは実現できない取り組みが多く、また民間主導型も行政との調整なしでは機動的な実現が難しい取り組みが多いため、いずれの場合も官民の協調は重要な要素といえます。

洞口

官民連携という観点では、PPP/PFIの活用も挙げられますね。例えば、集約型公共交通ターミナル（バスタ）の整備・マネジメントを行うバスタプロジェクトは、MaaSへの対応やデータ等の利活用といったICT等を活用した交通マネジメントの高度化が取り組みの1つに挙げられ、スマートシティの取り組みの1つといえます。このようなバスタの施設の整備・管理運営にあたっては、民間のノウハウ活用としてPPP/PFIの推進が重要な視点として挙げられます。道路法の改正もあり、バスタプロジェクトに空港コンセッション事業と同様のスキームを用いることができるようになりました。事業スキームの柔軟性が広がり、今後はPPP/PFIプロジェクトにおける弁護士の知見がスマートシティの取り組みに活かされる場面が多くなりそうです。

日置

海外に目を向けると、成功している事例、課題を示した事例など、様々な事例が見られます。
カナダのトロントでは、政府系組織がQuayside地区をスマートシティに再開発するための民間パートナーが公募され、Googleの関連会社であるSidewalk Labsが選定されましたが、民間企業によるデータ収集・管理方法に市民の疑問や懸念が噴出し、新型コロナウイルスの影響もあって約2年半で撤退することとなりました。
2014年に欧州イノベーション首都（European Capital of Innovation）に選出されたバルセロナでは、市内各所に設置されたセンサーから得られるデータを、複数の企業やシステムと連携し、水資源の節約やエネルギー効率化といった取り組みに活用し、市民生活の質を向上させています。更に、オープンデータを利用して市民が課題を発見・共有し新たな政策を提案するための市民参加型プラットフォームDecidimが運用されており、市民参加型のガバナンスが採用されているといえます。
いずれも民間事業者が関わった点では共通するものの、透明性やアカウンタビリティの観点で、市民の目線からすると差異があったように思われます。官民連携のプロジェクトにおいては、そのような透明性・アカウンタビリティの観点がプロジェクトの成功を大きく左右するため、設計においてこれらを意識することが重要と感じています。

スマートシティとデータ利活用 ― 都市データ連携の可能性

洞口

スマートシティの取り組みにおいては、どの分野にも共通するテーマとして、データの取得・利活用が挙げられます。日置さんはGovTech東京の評議員として、行政側のデータ取得・利活用にも携わっていますが、スマートシティの取り組みにおける行政側のデータ取得・利活用を紹介頂けますか。

日置

スマートシティのインフラであるデータ連携基盤について、行政機関及びその外郭団体が運営するケースと、行政機関は旗振り役・調整役に徹して運営は民間事業者が行うケースがあります。
東京都の東京データプラットフォーム（TDPF）は前者です。これは東京都の社会的責任を重く受け止め、トラストアンカーとして機能することを企図したものです。他方、行政機関が個人情報を管理することに対しては厳しい目を向けられること等から、現状ではオープンデータ等の一覧性がある形での提供と、匿名加工情報等のプライバシーリスクに配慮したデータの提供から段階的にデータ提供を実施しています。
また、個人情報を取り扱うケースでは、本人関与を担保する仕組みが課題となります。例えば、データ連携基盤で自分の情報が利用されることに同意するものの、個別のサービスとの連携や、新たに加わった企業等の主体にデータ提供することは、別途決定したいと考えることもあり得ます。特に、データの内容がセンシティブな場合や、主体の利用目的によっては要検討と考えることもあるでしょう。スマートシティにおいて、適時のデータ利用や、スマートシティのアップデートのためにはシームレスなデータ利用が望まれる中で、スマートシティに生きる人々の個別の権利利益とのバランスも必要な視点となっています。今後の新技術の利用や、より良いルールの形成など、各所で検討が進んでいます。
その他、データ連携基盤は、デジタル化が進む中では、交通網や輸送網に相当するインフラとなっており、安全保障の観点からの検討も進んでいます。

洞口

ありがとうございます。民間事業者がデータ連携基盤を運用する例も紹介頂けますか。

日置

民間事業者がデータ連携基盤を運用する場合、特定の組織・システムで集中的に管理するものと分散型の管理を行うものがあるなど、取得・管理方法は一様ではなく、取得されるデータの種類・形式も取り組み毎に異なる部分があります。
例えば、大手町・丸の内・有楽町地区では、物理的な都市空間で発生する様々なデータを「大丸有版都市OS」によって統合し、データライブラリによって管理され、様々なサービス提供者によって街に提供される仕組みが採られています。これに対し、柏の葉スマートシティでは、事業者や施設により取得されたデータを統合するわけではなく、民間型データプラットフォームを通じて連携させる仕組みが取られています。民間型データプラットフォームの役割は、あくまでデータの適正な流通・取引のために、データ提供にあたっての個人の同意取得といった流通・取引の管理機能を提供するというものであり、分散型のデータ利活用が採用されています。
このような差異は、スマートシティ内でデータを利活用する際にどこまでの範囲で利活用できるのか、異なるスマートシティ間でのデータの連携がどこまで可能かといった法的な問題を生じさせます。

殿村

スマートシティにおいて解決が期待される課題の1つにヘルスケアが挙げられることが多いですが、ヘルスケアの分野では取得・管理されるデータに要配慮個人情報が含まれていたりプライバシーに配慮すべき情報が含まれていたりします。このようなデータの利活用にあたっては、利用される目的や範囲を本人に分かりやすく示し、必要に応じて明確な同意を取得することが重要であり、データ連携基盤の仕組みもそのような観点から構築する必要がありますね。

洞口

ありがとうございます。データの取得・利活用はスマートシティの基盤となるものなので、スマートシティの取り組み全体を見据えた上で設計しておくことが非常に重要といえますね。

スマートシティにおけるAI活用とガバナンス

洞口

データの取得・利活用と関連して、最近はやはりAIの利用にも注目が集まります。殿村さんは、スマートシティの取り組みに加え、AI案件にも経験が豊富ですが、スマートシティの取り組みにおけるAIの利用について紹介頂けますか。

殿村

スマートシティの取り組みにおいても、様々な場面でAIが利用されています。例えば、防災・防犯の分野ではAIカメラの利用、観光の分野ではAIチャットボットの利用、インフラの分野では道路データの分析にAIが用いられています。

洞口

ありがとうございます。スマートシティの取り組みにおけるAIの利用は、どのような点に注意する必要があるでしょうか。

殿村

スマートシティの取り組みにおけるデータ取得は、災害データといった個人に紐付かないデータと、個人に紐付く可能性のあるデータがあり、後者については個人情報に該当する可能性があるため、取得・利活用の場面で注意が必要です。特に、AIの学習や利用の場面で個人情報を利用する場合、対象が一般の市民となるため、個人情報保護法といった法令を遵守することはもちろん、取得したデータをAIの学習や利用において活用することについて市民に受け容れられるよう、透明性やアカウンタビリティの観点も意識することが非常に重要と考えます。

洞口

先ほど海外の事例を紹介頂きましたが、まさに透明性やアカウンタビリティの観点が成功における重要な要素であることが示唆されています。AIの利活用において、透明性やアカウンタビリティを確保するためにできることには、どのようなことがあるでしょうか。

殿村

利用するデータの種類や取得・管理方法について市民が分かるように公表しておくことや、AIがどのような場面でどのような目的で利用されているかを示すことは、透明性やアカウンタビリティの根幹となると思います。
透明性やアカウンタビリティは、「AI事業者ガイドライン」においても共通の指針として挙げられていますが、そのような透明性やアカウンタビリティを実効的に確保するためにはAIガバナンスの構築が重要です。AIガバナンスとは、「AIの利活⽤によって⽣じるリスクをステークホルダーにとって受容可能な⽔準で管理しつつ、そこからもたらされる正のインパクト（便益）を最⼤化することを⽬的とする、ステークホルダーによる技術的、組織的、及び社会的システムの設計並びに運用」と説明されます。AIを取り巻く環境は複雑で変化が速いため、固定化された運用体制ではなく、いわゆるアジャイルガバナンスの実践が重要とされます。

日置

スマートシティ全体についても、アジャイルガバナンスの実践が重要と言われています。アジャイルガバナンスは、マルチレイヤー構造においてマルチステークホルダーが主体となり、アジャイルな手順を採用するガバナンスモデルと説明されます。アジャイルな手順に関しては、不確実性の増加する社会において事前に正しいルールや責任の所在を定めておくことが困難であることから、失敗を許容しつつ社会全体で継続的に学習し、ガバナンスの仕組みをアップデートし続けることが求められています。具体的には、「環境・リスク分析」「ゴール設定」「システムデザイン」「運用」「評価」というサイクルによって、継続的に見直しを行い、外部に対する透明性やアカウンタビリティを確保することに繋げていくことが期待されています。

洞口

ありがとうございます。AIの利活用の場面を含め、スマートシティのガバナンスにおける透明性・アカウンタビリティの重要性を改めて感じますね。

スマートシティとエネルギー効率化

洞口

スマートシティは、特定の都市・地域においてテクノロジーを活用して特定の分野における課題を解決する取り組みといえますが、多くの都市・地域において取り組まれている分野としてエネルギーの効率化が挙げられます。藤本さんは、経済産業省への出向経験があり、エネルギー案件の経験が豊富ですが、スマートシティにおけるエネルギー効率化の事例を紹介頂けますか。

藤本

スマートシティにおけるエネルギー効率化といえば、都市・地域におけるエネルギーマネジメントが典型例です。これは、ICT、AI等の新技術を活用して、都市・地域におけるエネルギーの使用状況を随時把握しつつ、再生可能エネルギーや蓄電池等の都市・地域に所在するエネルギーリソースを管理・運用することで、エネルギーの供給と需要の最適化を図る取り組みです。電力を中心として、エネルギーにおいては需要と供給のバランスが必要になりますが、施設単位ではなく都市・地域全体でのエネルギーマネジメントを行うことで、需要の分散・平準化を行うことができ、設備の効率化や価格の安い時間帯へのエネルギー需要のシフトによるエネルギーコストの削減が可能となります。また、エネルギーマネジメントによって再生可能エネルギーを最大限活用し、脱炭素・環境配慮を実現することや、近時の災害の激甚化を踏まえて非常時のエネルギー供給を実現するBCP機能についても着目されています。

洞口

ありがとうございます。そのようなエネルギー効率化の取り組みにおいて、どのような点に注意する必要があるでしょうか。

藤本

都市・地域におけるエネルギーマネジメントには様々な考慮が必要になりますが、1つ挙げるとすると、電力の送配電網の制約（系統制約）には留意が必要です。様々な環境変化により、電力の送配電網では「空き」が不足し、新たな電源や需要を接続するためには相応の工事が必要になるエリアが少なくありませんが、近時の資材不足、物価高騰や、各地で多数の工事が必要になっていることによる施工力不足等の課題が生じています。そのような背景を踏まえ、一般送配電事業者（地域の電力会社）による工事には、相応の時間とコストが必要になるケースがあるため、エネルギーマネジメントのプロジェクトにおいても当該時間とコストを踏まえた立案が必要になります。電気事業法には、特定送配電事業、配電事業といった、一般送配電事業者以外の者が特定のエリア限定で送配電網を敷設及び維持管理することができる仕組みもありますので、スマートシティにおいては、これらの仕組みを活用することも検討に値すると思われます。

スマートシティと新しいモビリティ

洞口

エネルギー効率化の取り組みと、もう1つ多くの都市・地域において取り組まれている分野としてモビリティが挙げられます。小松さん、スマートシティにおけるモビリティの取り組みを紹介頂けますか。

小松

まず、経済産業省や国土交通省が推進しているMaaS（Mobility as a Service）が挙げられます。MaaSは、公共交通の維持が困難となっている地域における移動手段と利便性の確保を目的とするものから、観光ニーズへの対応を目的とするものまで、様々な課題解決に資することが期待されています。
また、新しいモビリティを活用した移動・配送の取り組みも進んでいます。定期的・安定的な配送手段の確保が難しい地域におけるドローンを活用した物流課題の解決や、空飛ぶクルマを活用した新たな移動手段・ネットワークの拡大といった取り組みの事例も見られます。

洞口

ありがとうございます。モビリティの取り組みを進めるにあたって、どのような点に注意する必要があるでしょうか。

小松

モビリティには様々な規制があります。自動車を用いる場合は道路運送法や貨物自動車運送事業法によって事業に対する規制がありますし、事業に対する規制だけでなくモビリティの型式に対する規制もあります。新しいモビリティについてはまだ規制の整備が追いついていない部分もあり、例えば空飛ぶクルマに関してはその離発着場であるバーティポートの整備基準は今後策定されることとなりますので、そのような新しいモビリティは特に規制の議論動向を注視する必要があります。
これらの規制を踏まえた上で事業を設計することが必要になりますが、スマートシティにおいては官民の連携が非常に重要です。特定の規制が取り組みの支障となる場合に、法改正を提言しても実現の見込みは不透明であったり非常に時間がかかってしまったりするものですが、地域限定型規制のサンドボックスを活用して特定の地域で一時的に規制の適用をする方法も考えられます。これには行政側の理解と協力が必要ですので、行政へのロビイングも含め課題解決には官民の連携が重要な要素といえます。

洞口

皆様、本日はありがとうございました。スマートシティの取り組みにおいては、様々な分野の知見が必要になることを、本日の議論を通じて改めて感じました。当事務所にはスマートシティ全般についてアドバイスをしてきた経験のある弁護士に加え、課題とされる個々の分野における経験が豊富な弁護士も多いので、そのような豊富な経験を持ち寄って、ご相談に応じた最適なチームを組み、これからもスマートシティの取り組みをサポートしていければと思います。