《关于对内直接投资审查制度等的答申》的公布 ― 日本《外汇及外国贸易法》对内直接投资审查制度的修订方向

一、 简化事前申报要求

　由于2019年《外汇法》的修订引入了同意董事任命议案等新的事前申报触发情形，加之此后多次扩大需进行事前申报的行业范围，导致事前申报数量大幅增加。鉴于此情况，本答申中建议对事前申报的对象范围进行合理调整，以实现基于风险程度的，有针对性的差异化审查机制。具体调整建议如下：

二、 风险减缓措施的明确化

　在现行的事前申报审查制度下，即使审查过程中发现某项对内直接投资存在潜在国家安全风险，若外国投资者在申报文件中做出了明确的合规承诺，主管部门通常会将其视为该风险已得到充分管控，从而在不需进入“建议变更或中止”程序的情况下直接结束审查※2。该做法的依据是，若外国投资者后续违反合规承诺事项，可认定为虚假申报，并追究其刑事责任或采取措施命令（《外汇法》第29条）。然而外国投资者方面对此提出一系列顾虑，包括由于《外汇法》中缺乏明文规定，难以事先预见主管部门可能要求的承诺事项内容及所需审查时间等。主管部门方面亦面临一定执法困境，比如若涉事的对内直接投资或类似行为等不属于“涉及国家安全等的对内直接投资或类似行为”，则无法采取措施命令，并且，仅凭违反承诺事项这一事实，并不足以启动刑事处罚或措施命令程序。

　为解决上述问题和顾虑，本答申提出以下建议：

1. 将风险减缓措施（现行制度中的合规承诺事项）增列为事前申报的法定申报事项；
2. 允许外国投资者在审查过程中补充或修改风险减缓措施，并且以初次申报受理之日为审查等待期（投资禁止期）的起算点（但若在审查等待期即将结束时出现补充或修改，则相应延长约14天），以保证审查时间的可预见性，；
3. 明确主管部门不仅可以建议或命令投资内容的变更或中止，也可以建议或命令特定风险减缓措施的实施；
4. 将投资完成后变更已申报的风险减缓措施的情况纳入事前申报审查的对象范围；
5. 未实施已申报的风险减缓措施的情况可成为强制出售股份命令（即资产剥离令）的适用事由；
6. 在指引等文件中列明风险管理措施的类型及具体案例，以提升可预见性。

三、 引入间接收购的审查制度

　现行制度下，外国投资者（以下简称“间接收购方”）通过收购持有日本企业股份等的外国法人或实体（以下简称“直接持有方”），从而间接取得日本企业股份的情形，原则上无需经过事前申报审查。这意味着以下情形原则上无需经过事前申报审查：

1. 某外国投资者（直接持有方）经事前申报审查，完成对经营国家安全相关重要产业的日本企业的收购后，该外国投资者（直接持有方）又被其他外国投资者（间接收购方）所收购；或
2. 某外国投资者（间接收购方）一并收购多家分别持有同一日本企业股份的外国投资者（直接持有方），从而使得间接收购方的集团整体持有该日本企业相当规模比例的股份。

　关于这一点，综观国外主要经济法域，包括美国、英国、德国、法国、加拿大等国家，均已构建针对间接取得本国企业控制权的对内直接投资审查制度。实务中也存在主管部门对间接收购进行干预的案例，例如，2016年12月，针对德国有限责任公司Grand Chip Investment GmbH（据报道该公司最终控制人中包含中国投资者）对德国半导体公司Aixtron SE提出的收购提案，美国政府曾发布总统令，表示除非将Aixtron SE的美国子公司排除在交易对象范围之外，否则将阻止该收购提案。

　有鉴于此，为弥补现行制度允许通过境外法人之间的并购交易规避申报审查、变相间接取得日本企业控制权这一监管缺口，本答申建议在特定情况下将间接收购视作“最终母公司等的事后变更”并纳入事前申报审查范围。具体建议修订如下：

1. 将（i）间接收购方取得直接持有方50%以上表决权的情形、（ii）间接收购方的关联方占直接持有方过半数董事会席位的情形、以及（iii）其他类似情形纳入“对内直接投资等”的定义范畴。
2. 直接持有方持有现行制度下负有事前申报义务的日本企业的1%以上表决权等的情况下，原则上要求间接收购方履行事前申报义务。但是，对于不属于审查必要性较高的间接收购方（即无法适用事前申报豁免制度的外国投资者）的，若直接持有方持有的日本企业表决权等少于50%时，则无需履行该事前申报义务。

　这里值得关注的是，本答申体现了根据间接收购方的性质实施差异化监管的政策取向。具体而言，对于无法适用事前申报豁免制度的外国投资者作为间接收购方的情形，只要直接持有方持有日本企业1%以上的表决权等，即需履行事前申报义务；对于其他情形，若直接持有者持有的日本企业表决权等少于50%时，则无需申报。值得一提的是，根据2025年5月施行的《外汇法》相关行政法规（政省令）之修订，基于与外国政府等的合同或依外国法律规定，负有义务协助外国政府等进行信息收集的外国投资者等，将被视作“特定外国投资者”，与外国政府、国有企业等同样无法适用事前申报豁免制度（实务中，由于中国个人及法人需承担中国《国家情报法》下的的法定义务，已被认定属于此类范畴）。新制度通过重点关注审查必要性较高的外国投资者，并对其间接收购行为进行规制，力求在维护国家安全与促进正当投资之间实现有效平衡。

四、 针对外国政府等的控制或影响下的投资活动的应对

　在现行制度下，即便是日本企业投资于事前申报行业，若该日本企业本身由非居民或外国法人等持有50%以上表决权等，则该日本企业将被视为外国投资者，原则上须接受事前申报审查。此外，为外国投资者的利益（即在外国投资者的计划下）而进行的投资亦负有事前申报义务。但是，除上述情形之外，仍存在处于审查必要性较高的外国投资者的控制或影响下的投资活动，比如“受雇于外国投资者的日本居民，在该外国投资者的指示下，以该居民名义收购经营须事前申报行业的日本企业的股份，以将该企业所持有的技术提供给该外国投资者”等。对此，实务中有意见主张，应亦将此类投资纳入事前申报审查范围。

　对此，本答申建议，若相关投资行为可被认定为实质上处于外国投资者的控制或影响下实施的，则即使其并非外国投资者，也应视同为外国投资者，例如①基于与非居民等的合同或类似安排，依照该非居民等的指示进行投资的，②与非居民等存在特殊关系※3者，依照该非居民等的指示进行投资的，③与非居民等存在特殊关系者，以向该非居民等转让须事前申报行业的业务或提供相关技术为目的进行投资等的。同时，本答申也强调，从构建风险导向型的制度以防止规避规制行为的角度出发，该事前申报义务应仅适用于审查必要性较高的外国投资者（即不可适用事前申报豁免制度的非居民等）的控制或影响下的投资。

　上述“即使并非外国投资者，与外国投资者存在特定关系的情况下仍视同外国投资者”的情形，或与《外汇法》所规定的安全出口管理制度中的“视同出口”的情况类似。2022年5月施行的《关于依据外汇及外国贸易法第25条第1款及外汇令第17条第2款规定需经许可的技术提供交易或行为（实务指引通知）》的修订中明确规定，原则上，即使向日本居民（不属于安全出口管理对象）提供技术，若该日本居民基于雇佣合同或经济利益关系等，受到外国政府或外国法人等较大影响的（即符合特定类型※4），则该技术提供行为应与向非日本居民等提供技术的行为同等对待，纳入安全出口管理的范围。

五、 对非事前申报行业投资的事后处置

　在现行制度下，对于非经营事前申报行业的日本企业的投资不需要事前申报，并且，即便出现国家安全风险，《外汇法》上亦无应对此类风险的相应机制。对此，本答申认为，投资完成后因国际形势变化或类似因素导致明显的国家安全风险时，亦应具备相应的事后应对手段。因此本答申建议，对于审查必要性较高的外国投资者（即无法适用事前申报豁免制度的外国投资者）收购非事前申报行业公司的10%以上股权或表决权（或同等权益）的情况，应采取以下措施：

1. 当有必要确认某项投资是否因国际形势变化或类似因素存在损害国家安全的重大风险时，主管部门可以要求该投资者进行报告；
2. 若根据报告认定该投资存在损害国家安全的重大风险，主管部门可采取与事前申报审查相同的措施（包括风险缓解措施、建议或命令其出售股份等）；
3. 在必须采取紧急措施的情况下，主管部门可直接命令其实施该等措施，无需经过建议程序。